完善村级集体土地民主管理制度探索

　　为了夯实农村土地管理基础，落实最严格的耕地保护制度，推进农村宅基地规范管理，促进农村土地节约集约利用，实现土地管理重心下移到村，近年来，上华街道在兰溪市委、市政府的正确领导下，积极探索村级集体土地民主管理制度。通过突出农村农民主体地位，充分发挥村级组织管理农村土地的主动性、积极性和责任心，促进农村土地布局优化、多规融合，宅基地规范管理、节约集约利用，耕地有效保护和违法用地有效控制，推动建立符合上华街道经济社会发展实际的农村土地长效管理机制。

　　村级集体土地民主管理概述

　　农村土地既要严管，更要“现管”，推行村级土地民主管理是标本兼治之策。

　　所谓村级土地民主管理，就是依据国家法律法规，村集体经济组织对村集体土地加强管理，健全管理机制，建立管理制度，制止违法占地，对土地征用、用地安排、项目建设、土地整治、土地流转等重大事项实行民主决策、民主管理，最终实现土地资源的合理利用和切实有效保护。

　　村级土地民主管理出发点在民主管理，落脚点在实现自治，关键在于落实村级职责。

　　上华街道村级土地管理现状浅析

　　上华街道位于兰溪市区南部，系城郊结合典型区域，现有21个村，1个社区，行政区域总面积7433.3公顷，其中耕地为4207.1公顷，总人口4.5万，其中农业人口2.5万。 上华街道以三改一拆、“五个清零”、“无违建”创建等为重要抓手，以开展土地民主管理示范村创建活动为载体，不断探索完善村级集体土地民主管理制度，积极构建“党委领导、部门协同、公众参与、上下联动”的村级土地民主管理新格局，完善土地管理共同责任机制。截至目前，上华街道土地卫片执法工作呈现良好态势，据统计，上华街道共拆除违法建筑31.5万平方米，拆后土地面积73.63万平方米，拆后利用率达到94%。

　　前些年因诸多历史和人为原因，上华街道一直以来是兰溪市城市发展的“遗忘角落”。城不像城，镇不像镇，列入城中村范围的行政村，近二十年未审批过农户建房，其他行政村农户建房用地一般都要涉及耕地。由于城市规划和耕地保护的制约，使得历年违法违章建筑量大点多，土地管理秩序极其不规范。

　　2013年开展“三改一拆”暨“无违建街道创建”工作以来，处置了1156宗存量违建，拆除了718宗非法“一户多宅”和改变用途的1179宗设施农用房，结合“两路两侧整治”拆除了375处乱搭乱建。违建数量之多，可以说是触目惊心。

　　上华街道村级土地管理存在的主要问题

　　(一)客观方面

　　一是城市规划制约，导致不批乱建。二是村庄建设规划滞后。现行的村庄建设规划大多还沿用2003年前后编制的，严重滞后于时代发展，导致农户无处可建。三是土地利用规划制约。上华街道区域原属兰溪市南部大粮仓，耕地保有量64745亩。土地整理、粮食生产示范区、标准农田建设等项目已把53533亩耕地列入基本农田范围永久保护(即十八亿亩耕地红线)；城市建设发展预留空间近3000亩；经济开发区江南片近2000亩；兰湖旅游度假区近2000亩；三江五溪防洪设施近1500亩，留给村庄建设的用地空间极其有限。

　　(二)主观方面

　　一是村级依法有序民主管理土地观念不强。土地利用效益低下，规划实施混乱；村民建房难问题与大量宅基地空闲问题矛盾共存。二是村级干部民主管理土地主动性不强。大多数村干部没有树立民主管理观念。被动作为，没有树立新农村建设全局一盘棋意识，村民建房选址随意。审批不规范。三是村级村庄建设规划及土地利用规划编制调整不科学不系统。只为建新房而规划，对空闲宅基地和空心村整合利用有畏难情绪。四是市级和街道层面主动衔接指导力度不强。为管而管，创新破题力度不够。五是法规政策宣传力度欠缺。许多村干部甚至街道干部对新的法规政策学习不够，村民不了解法规政策。

　　上华街道村级土地民主管理方法浅议

　　在村级集体土地民主管理制度探索过程中，上华遵循实际，借鉴经验，积极构建适合上华的村级集体土地民主管理制度内容。

　　(一)突出机制建设，走向长效管理。

　　上华街道以组织为抓手，从村党员干部入手，狠抓一线违法用地及拆违工作。一是提升民主管理水平。加强村党支部对土地民主管理示范村创建工作的组织领导，在村级换届时，把违法用地、违章建筑作为村两委候选人的审查前置条件，实施一票否决。同时落实控新“四个一”机制建设，实行村、工作片、街道三级巡查制度，全区域、全方位、强化控新，一经发现违法用地或违章建筑立即查处。二是统一民主决策程序，凡涉及村集体和村民利益的重大事项，都要按照“五议两公开”的要求，通过党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民(代表)会议决议等程序进行民主决策，并将表决结果和实施情况公开；对表决通过的事项，要在村党组织领导下，由村民委员会或村经济合作社组织实施，实施过程由村务监督委员会全程监督，实施结果及时向全体村民(社员)公开。三是强化土地利用规划。加强村级土地利用规划编制工作，调查分析土地利用现状，确定土地规划目标和约束性指标，安排好永久基本农田、建设用地和生态用地布局，提高规划对村级土地管理的刚性约束。同时，结合土地利用总体规划调整完善工作，对各村初步划定的永久基本农田和已建成的高标准基本农田进行检查，进一步查漏补缺，加大农田水利基本建设投入。对不符合质量要求或设施破损地块，制定落实建设方案予以修复，对非农化或难以整改地块，及时予以补建(划)调整。

　　(二)坚持关口前移，严格“事前控违”。

　　上华街道全面落实党员干部网格化管理，制止乱占土地违法行为。探索将土地管理内容写入村规民约，明确全体村民保护耕地、节约集约用地的义务和权利。一是规范宅基地使用秩序。严格执行“一户一宅、拆旧建新、法定面积”规定，主动协调处理好村内农民建房选址、轮候排序和承包地调整等工作，优先解决无房户、危房户建房需求。同时，坚持节约集约用地，引导和落实农民建房充分利用现有宅基地、村内空闲地和非耕地等土地资源，条件许可的情况下，要积极谋划农村宅基地统一规划、统一整治、统一安排使用、统一基础设施管理，改善村民居住环境，提高土地集约利用化程度。二是统一村庄用地安排。做好村务公开，确保土地利用规划编制、宅基地分配、永久基本农田划定等工作的透明度和公众参与度。在坚持公开、公平、公正原则的基础上，制定完善村级土地管理村规民约，建立永久基本农田划定、宅基地申请审批、耕地保护补偿资金使用、耕地质量建设安排、土地流转发包等涉及土地管理事项的村民议事、民主决策制度。要详细调查摸清各户人口状况和宅基地情况，分门别类登记造册，根据村庄规划，制定宅基地安排计划，尽量利用宅基地、空闲村庄用地。三是有效控制违法用地。上华街道以“无违建”创建和“三改一拆”为契机，加强国土资源法律法规宣传，建立村民参与的“两网化”巡查队伍。加强对辖区内土地的动态巡查，重点做好涉土矛盾调处，及时了解、掌握全村土地动态并做好巡查记录，将违法用地处置在萌芽状态，实现了土地管理工作重心下移、关口前移。将农民建房与基本农田保护补偿、违法用地处置、土地流转等工作相挂钩，从源头上严格把控，有效打击违法用地和违法建设。

　　(三)推动民主管理，促进共建共享。

　　开展村级土地民主管理，要求村民共同参与，土地成为村民共同资产和利益，违法用地行为就会得到村民共同监督。一是建立村民权益保障机制。村级土地民主管理机制其实质就是调节集体经济组织与集体成员之间土地权益的具体机制，突出体现了依法、公平、民主的原则。对非法“一户多宅”必须拆除，主动退出宅基地的，村集体可根据当地实际给予一定经济补偿；合法宅基地因集体、国家建设需要时，村两委应积极动员村民退出，并按有关拆迁安置政策妥善处置；成片拆除的，提倡开展农村土地综合整治，按规定给予政策优惠；因实施规划建设、矿山开发等需要，收回土地承包经营权或林地承包权的，必须要按照“协商、公平、合法、有偿”原则，依法合理补偿。二是加强土地管理政策法规知识宣传。加强对村民进行土地政策法规宣传，定期利用墙报、广播等形式宣传土地管理相关知识，及时发布信息，举办培训讲座，扩大村民宣传教育面。落实耕地保护、用地申报、动态巡查、土地权属调查、矛盾纠纷调解等日常管理工作，化解群众矛盾纠纷，努力使信访问题在基层解决。三是以激励措施扎实推进村级土地民主管理。对达到土地民主管理创建标准的行政村，在农民建房用地指标核销安排上给予重点保障；实施农村土地整治项目的给予优先立项；确实无违法用地的，基本农田保护补偿资金优先发放。对达到村级民主管理创建标准的村级经济组织给予一定的工作奖励。

兰溪市上华街道党工委委员、副书记 吴学标